祁苑玲:自由貿易試驗區建設歷程成效及啟示

?自由貿易試驗區是適應開放改革的要求,高規格以開放促改革的載體,貫穿我國改革開放破舊立新、勇于探索和創新的精神。自2013年中國(上海)自由貿易試驗區掛牌成立,自貿區經過六年五輪布局,空間布局基本成型,主動承擔著適應經濟全球化治理新趨勢新格局、參與引領規則制定、以開放型經濟體系促進全面深化改革的重大使命。

自由貿易試驗區的空間結構基本成型

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第一批自貿試驗區于2013年設立,共1個

即中國(上海)自由貿易試驗區,120.72平方公里,又于2019年增加臨港新片區119.5平方公里,建設目標是成為開放度最高的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法治環境規范的園區。

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第二批自貿試驗區于2015年設立,共3個

包括中國(廣東)自由貿易試驗區,116.2平方公里,目標是粵港澳深度合作示范區、21世紀海上絲綢之路重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地。中國(天津)自由貿易試驗區,119.9平方公里,目標是成為京津冀協同發展高水平對外開放平臺、全國改革開放先行區和制度創新試驗田、面向世界的高水平自由貿易園區。中國(福建)自由貿易試驗區,118.04平方公里,目標是改革創新試驗田,深化兩岸經濟合作的釋放區,建設21世界海上絲綢之路核心區,面向沿線國家和地區開放合作新高地。

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第三批于2017年設立,共7個

包括中國(遼寧)自由貿易試驗區,119.89平方公里,目標是成為提升東北老工業基地整體競爭力和對外開放的新引擎。中國(浙江)自由貿易試驗區,119.95平方公里,目標是成為東部地區重要海上開放門戶示范區、國際大宗商品貿易自由化先導區和具有國際影響力的資源配置基地。中國(河南)自由貿易試驗區,119.77平方公里,目標是成為服務“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內陸開放型經濟示范區。中國(湖北)自由貿易試驗區,119.96平方公里,目標是成為中部有序承接產業轉移示范區、戰略性新興產業和高技術產業集聚區、全面改革開放試驗田和內陸對外開放新高地。中國(重慶)自由貿易試驗區,119.98平方公里,目標是成為“一帶一路”和長江經濟帶互聯互通重要樞紐、西部大開發戰略重要支點。中國(四川)自由貿易試驗區,119.99平方公里,目標是成為西部門戶城市開發開放引領區、內陸開放戰略支撐帶先導區、國際開放通道樞紐區、內陸開放型經濟新高地、內陸與沿海沿邊沿江協同開放示范區。中國(陜西)自由貿易試驗區,119.95平方公里,目標是成為全面改革開放實驗田、內陸改革開放新高地、“一帶一路”經濟合作和人文交流重要支點。

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第四批于2018年設立,共1個

即中國(海南)自由貿易試驗區,3.54萬平方公里,目標是成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶,未來可成為全世界最大自由港。

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第五批于2019年設立,共6個

即中國(山東)自由貿易試驗區,119.98平方公里,目標是推進新舊動能轉換、發展海洋經濟,形成對外開放新高地。中國(江蘇)自由貿易試驗區,119.97平方公里,目標是加快“一帶一路”交匯點建設,著力打造開放型經濟發展先行區、實體經濟創新發展和產業轉型升級示范區。中國(廣西)自由貿易試驗區,119.99平方公里,目標是成為西南中南西北出海口、面向東盟的國際陸海貿易新通道、形成“一帶一路”有機銜接的重要門戶。中國(河北)自由貿易試驗區,119.97平方公里,目標是國際商貿物流重要樞紐、新型工業化基地、全球創新高地和開放發展先行區。中國(云南)自由貿易試驗區,119.86平方公里,目標是打造“一帶一路”和長江經濟帶互聯互通的重要通道、建設連接南亞東南亞大通道的重要節點,推動形成我國面向南亞東南亞輻射中心、開放前沿。中國(黑龍江)自由貿易試驗區,119.85平方公里,目標是打造對俄羅斯及東北亞區域合作的中心樞紐。

經過六年布局,18個自貿試驗區的空間結構基本成型,有效覆蓋沿海沿邊沿江等重點區域,既有服務全面深化改革的示范區“試驗田”,又有加強內外交流推進開發開放互聯互通的先行區、輻射中心、支點、節點。強調“以制度創新為核心,以可復制可推廣為基本要求”,正在努力建成貿易投資便利、高端產業集聚、金融服務完善、監管安全高效、輻射帶動作用突出的高標準高質量園區。

自貿試驗區建設以來所獲成效

實現了深化改革領域的制度創新并得到推廣。圍繞投資自由化、貿易便利化、金融開放創新、事中事后監管、完善營商環境、科技創新和服務國家戰略等7大領域150多個改革事項得到試驗。主要思路是擴大開放,以開放促改革,形成倒逼機制,隨著改革深入,進而增加了科技創新和服務國家戰略兩大改革領域。自2014年12月以來,國務院分5批發布全國自貿試驗區可復制改革試點經驗共109項,國家部委分4批發布的試點經驗共63項,以及地方層面數千項可復制推廣經驗,其中有許多試點經驗是多個自貿試驗區共同提供的。

推進了負面清單管理

負面清單具有簡明、便于理解、透明度高、與國際規則接軌、配套管理明晰等突出優點。自2013年以來,《外資準入負面清單》每年一版已經有6個版本,對外資開放度不斷提高。國民待遇的《市場準入負面清單》有2個版本,與2016版相比,2018版的行政許可審批事項縮減了1/3。

獲取了差異化制度

我國地域寬廣、人口眾多,各地發展優勢及短板不一,各地因地制宜、堅持問題導向,將自貿試驗區各項工作與實現國家賦予的功能要求緊密結合。福建自貿試驗區、浙江自貿試驗區等建立了完善的“問題發現—課題研究—創新設計—任務分解—落地見效—評估推廣”良性制度創新機制,形成“課題+清單”工作模式,聘請一批有代表性的企業和國內外知名專家學者擔任創新顧問和建設顧問,有效推出切中市場痛點、企業難點,契合國家改革創新大方向的差異化制度,使制度更貼近地區實際,有效解決“一刀切”政策困境。四川省加快構建“四向八廊五樞紐”現代交通體系和信息網路體系,為四川自貿試驗區提供了用武之地,近兩年來,引進了600多家高質量外資企業,形成了400余項制度創新成果。陜西省西安市構建“一帶一路”跨國農業產業鏈,通過交流推廣干旱和半干旱地區糧食種植的農業技術,形成中國—哈薩克斯坦合作的種植、收購、加工、物流、銷售全產業鏈。

培育了新經濟發展模式和新產業

通過投資自由化、貿易便利化和金融創新等,培育發展了一批新模式、新業態和新產業,以及融資租賃、保稅展示平臺、國際藝術品保稅交易、跨境電子商務的保稅備貨模式、汽車平行進口、文化貿易、跨境人民幣結算和融資等。新建了一批貿易和金融平臺與大宗商品現貨交易平臺、進口商品展示直銷平臺、技術貿易交易平臺,以及國際黃金交易市場、原油期貨交易中心、聯合產權交易所、國際金融資產交易中心、保險交易所等。

主動服務國家戰略

成為服務“一帶一路”建設、推動市場主體走出去的原動力。在加強港口和交通樞紐建設,開展教育、文化交流,推進重點項目建設,共建科技園區、產業園區經貿園區等方面有效激發了市場主體創新活力。上海建設國際經貿合作、金融服務和總部經濟三大平臺,廣東和福建成為“21世紀海上絲綢之路重要樞紐和核心區”。

助推地區經濟轉型發展

推進本地經濟向高級化合理化轉型升級,賦予地方新的發展動力。上海自貿試驗區一期120平方公里,經濟集聚度高,單位土地產出率高,以上海1/50的土地創造了全市1/4GDP(約7500億元)和2/5貿易總額,形成了以貿易業為核心的多元化產業集群。湖北自貿試驗區120平方公里,以全省0.065%的土地,實現了13.5%實際利用外資、30.9%進出口、23.5%專利授權。從全國看,自貿試驗區在新增企業數量、新設外商投資企業、實際使用外資額等方面,都取得了良好的實績。

高水平高質量高層次推進自貿試驗區建設

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高水平承擔高階經貿規則的測試

作為“試驗田”,試點高水平開放新政策、中國倡導的國際經貿規則、政府監管新方式,尤其是在全國全面推行明顯不具備實施條件的背景下,自貿試驗區有責任大膽去嘗試和發揮“壓力測試”的作用,進行風險可控式先行先試和試驗性制度構建。

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高質量推進區域和產業發展

各自貿試驗區要成為所在省(區、市)改革創新的最佳典范和集成平臺,進一步提升開放功能,探索建設“境內關外”的離岸經濟區域,爭取實現最低干預原則,提高行業準入開放度,更多強調“一線放開”,打造全球的資本服務、貨物和人才的匯聚地,爭取突破離岸金融、離岸貿易和離岸外包等,從投資、貿易、金融和事中事后監管等領域,構建與國際通行規則相銜接的基本制度體系。注重“點”上的制度突破,圍繞重點產業實施精準開放,以產業鏈集成深化制度創新,布局高質量的價值鏈、開放鏈、創新鏈,使制度創新成果切實轉化為區域和產業高質量發展的推動力。

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高層次實現法治化試驗

改革要于法有據。在過去六年的實踐中,自貿試驗區通過“暫停實施部分法律法規相關條款”的方式,為開放創新提供法律保障。由于相應的調法程序主要參照法定的一般程序,調法周期相對較長,導致有些改革措施不能及時落地。2019年3月,十三屆全國人大二次會議表決通過《外商投資法》,將于2020年1月1日起實施。其中明確規定“國家根據需要,設立特殊經濟區域,或者在部分地區實行外商投資試驗性政策措施,促進外商投資,擴大對外開放”。自貿試驗區作為“實行外商投資試驗性政策措施”的“部分地區”,既要在“促進外商投資,擴大對外開放”上加大先行先試力度,更要以《外商投資法》為上位法,在全國層面適時研究制定自貿試驗區的專門法律法規,為差別化探索提供差別化的法治保障,將制度創新成果以法律法規的形式進行固化。

文章轉自《社會主義論壇》2019年第10期

祁苑玲   中共云南省委黨校干部教育學院院長、教授

(編輯:任成斗)
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